■基层视角■何峰清

　　在我国经济社会发展过程中，城乡如何协调发展，应该是我们正视的问题。在这个过程中，所出现的诸多问题及负面效应，是影响甚至阻碍城乡一体化进程的关键，值得我们深思。

　　区域协调发展的挑战

　　在更大程度上发挥市场配置资源的基础性作用，生产要素流动将越来越取决于投资回报率和区域专业化分工等客观经济规律的导向，各地区经济发展的差距势将继续扩大。尽管中西部地区经济增长在加快，但与东部的差距仍然在拉大，这是必然反映。

　　区域发展不平衡的要害并不在于经济发展差距，而在于社会发展差距。目前中央财政对欠发达地区的转移支付力度还不够，公共服务均等化程度还较低，区域政策在消弭市场缺陷方面的效果尚不理想，还没有明显改善欠发达地区的基础设施条件，还没有显著增强欠发达地区自我发展的能力和后劲，还不能普遍提高欠发达地区的全民福利水平，因而也将不利于逐步改变目前全国低水平、不全面、不平衡的小康状况。

　　社会事业发展滞后

　　公共服务资源配置严重失衡。公共教育资源向高等教育过分倾斜，而义务教育的公共投入严重不足。高等教育占教育经费的比重上升，农村义务教育却面临危机。公共卫生资源过分向城市倾斜，而农村缺医少药仍很严重。

　　现有公共财政和社会协调机制不适应社会流动性增强、社会分层加快的新挑战。农民向非农产业和城市大量转移，而城市财政体系远远没有做好准备。强势群体的利益诉求日益高涨，而贫困群体和社会边缘群体的呼声往往被忽视。部分社会成员既得利益的减少或丧失将引发不满情绪甚至过激行为。

　　人口发展态势仍然严峻。基数大、增长偏快、素质偏低、“未富先老”，是未来二三十年我国人口发展的基本态势。在现有技术水平和制度框架下，这种态势必将加剧对资源环境和经济发展的瓶颈制约，多重经济社会压力必将接踵而至。

　　城乡贫困问题有所反弹。随着城市化浪潮和社会转型加速，在失业人口、流动农民工、失地农民和老年人口中正在形成新型贫困群体，贫富差距迅速拉大。这也鲜明地折射出社会保障不健全、公共服务供给不足，以及收入再分配手段不完善等问题。

　　盲目投资和低水平扩张

　　投资体制改革明显滞后。政府投资范围过宽，习惯于借助预算内投资来调控经济运行，而不善于通过政府消费来提供公共服务。在市场准入方面偏重经济性指标，忽视社会性指标。对全社会投资重监管、轻服务，缺乏科学的、有预见性的宏观产业导向。

　　财政税收体制不规范，政府存在过多干预经济的内在动因。公共财政体系不健全，分税制和财政转移支付制度不完善，公共服务开支不足，一般经济建设开支过多。中央和地方的财权事权划分不够合理，地方政府缺乏独立的正常收入来源。预算外收入和体制外融资的使用随意性很大，其中相当多资金直接用于盈利性投资。

　　金融体制改革进展迟缓，金融参数失真。银行体系不能满足经济增长特别是中小企业对市场化融资的需要。利率、汇率机制僵化，资金价格扭曲，容易刺激粗放型经济增长，不利于产业结构优化升级。证券市场的制度创新久拖不决，难以发挥扩大直接融资、提高资本配置效率的作用。

　　环境和资源的使用成本过低，难以形成节约资源的激励和约束机制。建设项目几乎不计环境、资源的使用成本。矿产资源税目前还是按照实物量征收，刺激过量开采。煤、电等资源型产品价格失真，容易导致不计成本、忽视效益的低水平扩张。

　　土地配置缺乏规范、长效的管理制度。土地产权主体和权利界定不清，保护不力。土地供应方式过于行政化，导致地价严重扭曲。土地使用性质缺乏明确界定，土地收入的分配和管理相当混乱，各种“黑箱操作”和腐败行为猖獗。缺乏权威的国土资源总体规划和跨行政区域规划，导致地方各自为政、任意调整规划和贪大求洋。

　　政治领域的改革滞后于经济领域，诱发增长速度攀比和数量扩张冲动。我国经济波动的“政治周期效应”十分明显，经济增长和投资增长的高峰，往往正是地方党委和政府换届的时间。现行干部选拔、考核制度和行政管理体制都存在明显缺陷，对权力的监督制衡机制也很薄弱。

　　资源和环境压力

　　这是我国未来经济发展面临的最为突出的矛盾。一方面，工业化和城市化加速，经济持续快速增长并处于新一轮上升周期，势必加大对资源的需求和消耗。另一方面，高投入、高消耗、低产出、低效益的经济增长方式，必将加剧自然资源的供求矛盾，导致经济运行成本上升。我国人均资源紧缺，而资源消耗量却排在世界前列，矿产资源对国际市场的依赖程度日益提高。经济高速增长所付出的环境代价过于高昂，环境质量在未来一段时间内仍将处于“局部有改善、整体在恶化”的状态。

　　资源和环境对可持续发展的压力，本质上是技术含量低和经济效率差的问题。我国科技发展不适应经济增长方式转换的需要，技术水平低制约着经济效率的提高和增长潜力的发挥。由于缺乏降低资源消耗、提高资源利用率和保护环境的产业技术，或是有了这些技术而又缺乏推广应用的动力，致使我们难以走出粗放型增长的怪圈。