在新的历史时期，社会服务领域已然成为民生福祉短板，而托育服务更是短板中的短板。通过供给侧改革来推动托育服务业的发展，更好地满足持续增长的托育服务需求，不仅有助于补托育服务短板、破托育服务难题、解家庭照护之忧，缓解当前民生领域的一个社会主要矛盾，更直接影响当前和未来经济、社会、人口发展的大局。这个问题解决得好，或可带来“托育红利”和“性别红利”。
本文依据以下三类数据系统揭示中国目前社会托育服务的基本型态，为托育服务供给侧改革提供数据支撑。一是抽样调查数据：原国家卫计委2016年在全国十城市（下称“十城市调查”）和2017年中国人民大学与国务院妇儿工委联合进行的四省市（天津、黑龙江、山东、四川，下称“四省市调查”）城市0-3岁托育服务需求和供给抽样调查。二者的调查对象均为有一个3岁以下孩子的母亲（和父亲——四省市调查），且样本量很大，分别为10004和4770人。二是宏观的人口和教育数据，并将之与个案调查数据进行对照和彼此印证。三是与抽样调查同步收集的定性访谈资料：主要用来补充和解析托育服务结构、服务质量和服务效能等方面的信息，以弥补个案调查和宏观汇总数据的不足。
尽管本文引用的数据调查地点和对象不同，且既有汇总数据又有微观数据，但结果都有一个明确的指向，即中国目前社会托育服务的基本型态：机构服务总量极其不足，服务结构严重失衡，服务质量参差不齐，服务效率十分低下。下面将依照这个逻辑序列进行分析。
（一）总量供给严重不足，有“需”欠“供”
当前托育服务供给最突出的问题无疑是总量不足。1990年代前，中国较为完善的托儿所体系有效地化解了母亲在家庭与工作之间的矛盾，但随着市场改革的深入推进，企业剥离了其对员工托育的社会责任（或人的再生产的责任），单位体制下的托儿所体系全面瓦解，而中国既不发达也不成熟的“社会”未能实现有效承接，人的再生产成本完全回归家庭。
其一，多个数据都显示，至少有超过1/3的受访者有社会托育服务需求。十城市的调查结果是1/3，四省市的是48%；此外，2017年北京市妇联牵头的一项大样本调查结果是，30%的全职妈妈、半数以上的在业妈妈均有此类服务需求。
其二，与旺盛的需求形成鲜明对比的是严重滞后的供给。在全国层面，基于《中国人口与就业统计年鉴》中婴幼儿人口总量和教育部提供的3岁前婴幼儿在各类性质机构接受服务的人口计算，2010年以来，婴幼儿接受服务的比例从未超过5%，2015年仅1.5%。表1是2016年全国学前儿童在各类幼儿园接受服务的情况。总体而言，3岁前孩子在所有学龄前入托（入园）的孩子中的占比仅为2.36%。
表1 2016年各类主体幼儿园分年龄的幼儿占比
资料来源：教育部发展规划司。从地区层面看，十城市调查结果显示，在1万多个受访者中，以最宽口径计算，仅555个孩子有过社会服务的经历，入托率仅占5.55%。其中，进入托儿所的占1.17%，幼儿园托班占3.30%，家庭托儿户占0.42%，托育半天以上且不需家长陪同的早教机构占0.66%。换言之，在有社会托育服务经历的孩子中，约六成是在幼儿园的托班（招收满2岁的孩子）。而这也与另一个数据相匹配：在这些入托的孩子中，1岁前入托的仅占3%；1岁到2岁入托的占16.58%，2岁到2岁半入托的占31.53%，其余48.83%是在孩子2岁半以后入托的，即80%的孩子在2岁后入托。四省市调查的结果也很类似，3岁前上过托班的仅占4.3%，且年龄差别大：1岁前上过托班的不到2%，2-3岁的孩子上过托班的也仅为7%。若与同一调查的需求数据相比，供给水平远远落后。
透过纷繁的数据，可得出一个规律性或综合性的判断，各类服务主体在整个供给链中提供的婴幼儿托育服务远未能满足家庭的需求；即便算上公建民营、公助民办和公立幼儿园向下延伸的托班，供需差距亦无改善。与其他低生育国家的情形有如天壤之别：近年，OECD（经济合作与发展组织）国家3岁前婴幼儿进入正规照料机构的约占32%，丹麦甚至超过60%。
（二）托育服务结构极其失衡，服务主体公“退”民“进”
供需匹配要求服务主体以家庭需求和日常运营结合为基准，提供多样化的服务模式、服务内容和政策支持，但目前，这些需求也都未能满足，具体表现如下。
其一，服务需求多样化，但服务模式单调化。从孩子在机构的时间来看，托育服务包括全日制、半日制、临时托管（如计时托管、假期托管、喘息服务、课后托管等）等；从服务提供的主体或服务机构的性质来看，包括公办机构、私营机构、居住社区和功能社区的托育服务点及家庭托育点（即“邻托”）等。四省市的调查和访谈资料表明，对于2岁以下的孩子，若非万不得已，家庭多不舍得将他们送往全天候的托育服务机构，但全职妈妈和在业母亲，对社区临时托育、喘息服务、延时照料等，都有一定的需求。
然而，因供给总量极度不足，以满足家庭多样化需求为目的的多元化服务只是纸上谈兵；事实上，只有极少数机构为2岁以上孩子提供幼儿园适应的全日制或半日制服务，其中又以全日制服务为主。四省市调查的数据表明，除全日制、半日制和早教外，其他服务几乎为0。类似结果也见于十城市调查数据：在入托孩子中，20.18%接受半日制服务，剩余4/5接受全日制服务；尽管调查也问到“其他”服务，但孩子接受其他服务的极少，且无关延时照料和临时托管。
其二，服务主体公退民进，盈利性市场主体独大。如表2所示，有需求的受访者对公办园所情有独钟：七成以上家长希望孩子上公办机构，超过12%的家长希望孩子所上机构有政府参与，选择其他类型机构的寥寥无几。十城市调查的结果与此类似：在有托育意愿的人群中，愿将孩子送往公办机构的占76.03%，而愿将孩子送往民办机构的不到7%。
表2 家长对托育服务机构的选择意愿
数据来源：2017年四省市0-3岁托育服务调查。而实际供给的情况是，3岁前婴幼儿的教育主要由民办早教机构承担，养育主要由家庭负担。依托机关、企事业单位、部队开办的托儿所寥寥无几，真正的公办托育服务严重萎缩。“中国健康与营养调查”纵向追踪数据的结果，很好地揭示了公共托育服务消失的动态历程：1991-2000年间，0-3岁婴幼儿在公立机构入托的比例持续下降，而2004-2011年间，该比例几乎均为0。
图1描述了2012-2016年在各类性质幼儿园入托的孩子占比。民办幼儿园接收的人数最多，且在接受机构照料的婴幼儿中，八成均在民办机构：其份额从2012年的74.14%升至2016年的80.91%。与此相反的是婴幼儿在其他几类机构入托的下降趋势：在教育部门入托的份额从2012年的16.04%降至2016年的11.79%。同理，在其他部门、事业单位、部队办幼儿园入托的孩子比重也因时而降（因各自占比很低，故并为一类），从4.45%降到3.34%；集体办幼儿园接受3岁前孩子的比重从3.79%降到2.81%。同样，在这五年中，在企业办幼儿园入托的比例从2012年的1.57%降至2016年的1.14%，比重之低几可忽略。
在各类主体开办的幼儿园中，企业和民办的占比最高，而在教育部门托育机构接受服务的不足1%，占比最低。这一升一降，透视出的正是教育部的指令：即便过去部分公办幼儿园设有托班，招收两岁半或两岁的幼儿，但因学前教育资源总量不足，为完成《学前教育三年行动计划（2014-2016年）》入园率指标要求，各地普遍规定，公办幼儿园不得招收3岁前孩子，从而减少幼儿园托班数量，激化了入托难的问题。
图1 2012-2016年各类幼儿园3岁前入园/入托比例
资料来源：教育部发展规划司在这样的供给结构下，尽管民办幼儿园价格相对昂贵，但因公共幼儿园全面萎缩，有需求的家长除将孩子送入民办机构外，别无选择。十城市调查数据的结果与此非常接近，在机构接受服务的孩子（N=555）中，在教育部门、部队、机关、事业单位、国有企业、街道社区办的机构入托的比例全部加起来不到22%，在民办机构和家庭服务点接受服务的孩子占78%。按照四省市的调查结果。即便将公办、公办民助、公建民营都算在一起，占比也不到40%，而真正公办公营的不到5%。
其三，政策重“教”轻“保”，内容“保”“教”失衡。尽管缺乏直接的问卷调查和宏观数据来对此加以论证，但从相关的政策文件和访谈资料可以判断，目前接受服务的婴幼儿主要是为早教和智力开发（除少量家庭式“邻托”——其中有的甚至无“教”，“保”也只是管饭和简单看护）。《中国儿童发展纲要（2001-2010年）》和《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》均对0-3岁婴幼儿的教养发展提出了具体目标和策略措施。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》再次提出，“重视0至3岁婴幼儿教育”。为此，一些大城市相继出台规划，要求办好0-3岁教养支持中心，促进0-3岁儿童早期综合发展。
从2013年开始，教育部在北京、上海等14个地区启动0-3岁婴幼儿早教试点工作，要求“坚持公益普惠的基本方向，充分整合公共教育、卫生和社区资源，努力构建以幼儿园和妇幼保健机构为依托，面向社区、指导家长的婴幼儿早期教育服务体系”。显然，这些政策重“教”轻“保”，明确支持保育服务的政策明显缺位。
正因政策向“教”过度倾斜，使得服务内容也向“教”偏离，导致3岁前婴幼儿保教服务的均衡性、基于孩子特点而向“保”倾斜及保教并重的原则遭到破坏。尽管《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》提出，“积极发展公益性普惠性的儿童综合发展指导机构，以幼儿园和社区为依托，为0-3岁儿童及其家庭提供早期保育和教育指导”，但依旧强调“加快培养0-3岁儿童早期教育专业化人才”。故此，市场上虽遍布早教机构，却都有教无保。早教机构多以培训机构审批，以各种形式的智力开发、亲子互动为主，服务层次较高、但服务结构单一，产品缺乏多样性，只能满足部分群众对孩子早教的需求，却缺乏保育、照护、保健等综合化服务，尚未形成完整的服务链。因仅提供早教服务，需要家长全程配合和陪同，故往往在周末和节假日上课；且因实行报备制收费，服务价格居高不下。这种有“教”无“保”的模式与托育的本源性目的相距甚远，既未达到缓解家庭照料负担的目的，还加重了家庭的经济负担和时间成本。
（三）服务质量参差不齐，安全欠护
笔者在多地的访谈中了解到，最近一两年，因市场需求的激增，一些个人和社会组织也将眼光投入到托育服务市场，在一定程度上推动了托育服务业的发展。从多地的调研中可知，目前，接受3岁前婴幼儿的服务机构可分为六类：存续至今或近年专为3岁前婴幼儿新开的托儿所；将服务向下延伸至2岁的幼儿园；将业务延伸至3岁前孩子或新开设的早教中心/机构；社会组织在社区内开设的小型托育点；以家庭为中心的“邻托”；企业为缓解职工工作-家庭矛盾开办的婴幼儿照料中心等（从沪江宝宝房、携程亲子园到京东“初然之爱托幼中心”，企业办园以满足员工3岁前托育服务需求已非新鲜事。在市场化进程中消失的托儿所，又以“企业托育机构”的形式有所复活）。
但是，在社会托育服务起步阶段，服务质量风险甚大，故公众对服务资质、服务质量、政府监管、师资培训等都有较高的需求。在四省市调查中，超过一半的受访者认为，为托育服务机构制定标准和准入资格占最重要地位，此后依次为对机构进行审核和监管、师资培训与管理、给予家庭经济支持、给予机构财政补贴等。若将受访者认为最重要的三项加总，则师资培训与管理、机构审核与监管和标准资格分列一二三位，而这些都与服务的规范化、安全化和服务质量密切相关。
安全是家长对托育服务的最基本要求。四省市托育服务调查数据显示，有此需求的超过80%。相较于安全和卫生（其实也是安全的一部分），其他方面的需求就显得不那么重要了。
表3 机构选择的主要影响因素
资料来源：2017年四省市0-3岁托育服务调查然而，托育服务的相关政策完全缺位，带来以下诸多问题。
其一，机构缺资质。在目前的各类托育机构中，一是各种证照齐全的公办机构；二是在工商注册的企业自办机构；三是在工商注册机构，部分员工具有早教资质却无保育资质，亦未经过系统培训（故队伍不稳定），部分规模较大的新建或延伸到托育服务的市场早教机构多属此类；四是未在任何部门注册，无工商或教育部门运营许可，无托育服务资质，既无政府扶持，亦无任何监管，多以“黑托”身份存在，小规模市场机构和家庭“邻托”多属此类。从对运营机构负责人的访谈中了解到，第二、第三和部分第四类机构希望政府尽快出台托育服务准入标准，能正式、合法地提供托育服务。但是，迄今为止，相关政策法规还完全缺失，机构无运营资质，教育和卫生部门无条规监管。
其二，服务缺标准。托育机构的初衷是，希望在盈利的同时把事情办好，实现有需家庭和办托主体的利益双赢。而实际情况是，因缺乏标准，各类机构提供的服务在质量上相距甚远。其中，公办机构服务内容、服务标准、服务目标齐全，员工人力资本较高、待遇较好、队伍稳定，且质优价廉，但托位极少，只能满足极少人的需求。其余主体提供的服务可分为几类：或定位于经济状况极好之家庭，保育和教育服务都有较为明确的方向，员工也多有资质或经过培训，相对较正规，但收费昂贵，受众面极小；或定位于普通人群和家庭（这是主要模式），收费水平一般，但多无明确的保教服务指南和服务标准，孩子难以得到良好的保教并重的服务；或定位于收入较低群体，保育员和教师二体合一，价格虽低，但多简单地看管孩子，优良的保育和教育目标均难达成。
其三。安全缺保障。托育服务的风险是普遍存在的问题。即便发达国家，社会服务中对待婴幼儿的不当行为也未能完全避免，但中国的这类行为更为普遍。公立机构因有政府的投入和其他因素的制约，风险相对较低；市场化的机构是要盈利的，当其逐利性与托育服务准入标准和监管标准双双缺失时，服务主体往往以降低服务标准来控制成本，在卫生安全、师资人才、园所环境和保育教育等方面做出让步，婴幼儿的身心安全和健康更难得到保证。2017年上海携程亲子园、广西玉林地区多个幼儿园、北京红黄蓝幼儿园等机构暴露出来的问题充分透视出，目前托育服务不仅“量”不足，“质”也堪忧。尽管这是发展中极难完全避免的问题，须冷静、客观、理性、辩证地看待，但也提醒我们，提升托育服务质量同等，甚至更为重要。
综上，供不应求是当前中国托育服务业的常态，由此带来服务效能十分低下。尽管在过去几十年中，中国经济社会发展举世瞩目，但经济发展高于一切的思路也带来了对家庭福祉过分让渡的弊病。加之托育服务资源有限，使得托育服务供给不足与快速增长的需求之间的矛盾日益突显，（大）城市地区尤其如此。在政府缺位、企业逃离、市场失灵、社会失职的情景下，加快推动托育服务的供给侧改革，迫在眉睫，势在必行。
[以上内容选摘自作者论文《理论基础、现实依据与改革思路：中国3岁以下婴幼儿托育服务发展研究》（《社会科学》，2018.9），有删节。经作者审定。]
