清盘“金太阳”

　　一轮“金太阳”，升起于中国光伏市场的涨潮期，陨落于全球光伏产业的退潮期。近4年来，这项以财政资金力推产业发展的特别举措耗资百亿，饱受争议，起落之间，划出了一道充满争议的政策轨迹。

　　2009年，这项工程曾被寄予厚望。此前，中国光伏市场“三头在外”——原料在外、市场在外、设备在外，国内市场“约等于零”，光伏组件95%以上用于出口。而受2008年金融危机影响，中国光伏产品出口形势逆转，迫切需要启动国内市场。藉此，中国有关部委启动了金太阳示范工程，期冀能迅速开启国内光伏发电规模化发展的大门。

　　然而，这个用心良苦的政策，在实施过程中一直陷入企业“钻漏洞”与政府“打补丁”的博弈战。最终，围绕着金太阳示范工程，跑项目、骗补贴、拖工期、以次充好等传闻不绝于耳，决策和监管者不得不一再调整政策，审计署甚至启动了对其补贴资金的重点审计行动。

　　而此项补贴制度的设计瑕疵，在政策出台之初就显露端倪，但并未引起决策者足够重视。其后几年，当该工程在项目审批、补贴发放、后期监管等各个环节相继出现漏洞时，监管者虽试图补救，但这一工程的固有“沙漏”始终难以完全堵上。

　　多方权衡，有关部委从今年起下决心不再接受新增金太阳示范工程项目的申请审批，并要求收回未能按期完工的项目补贴，事实上终止了这一实施数年的财政补贴举措。但这几近于“一刀切”的清盘安排，正在引发了光伏产业新一轮的震荡。

　　“金太阳”为何陨落，反思这项财政补贴政策的典型轨迹，决策者当引以为鉴。

　　——编者

　　接到财政部的清算通知时，山东大唐发电有限公司(下称山东大唐)总经理宋伟惊呆了。

　　山东大唐因“金太阳”项目曾获得财政部数亿元的补贴。如今，这些项目被判定为“未完工，取消示范，收回补贴资金”。这意味着公司将受到巨大打击。宋伟感到难以接受：“这些项目事实上已经并网了”。

　　同一时刻，感到意外的还有广西玉柴新能源有限公司(下称玉柴新能源)总经理奉金华。玉柴新能源投资建设的30兆瓦金太阳示范工程已并网发电，而财政部判定其为“未发电，取消示范，收回补贴资金”。照此执行，玉柴将被收回补贴资金2.4亿元。

　　“金太阳”是国家重点的光伏产业扶持政策。从2009年起，财政部联合科技部和国家能源局，对于列入名单的太阳能屋顶项目，给予50%到70%的建设端补贴。四年间共有900多个项目被列入补贴名单，中央财政对这些项目的补贴达200余亿元。

　　5月以来，“金太阳”的财政补助被要求全面进行清算，涉及全国各地百余家涉足金太阳工程的企业。按财政部《关于清算金太阳示范工程财政补助资金的通知》(下称“117号文”)，没有按期完工的项目，要求“取消示范工程，收回补贴资金”；没有按期并网的项目，则会被“暂时收回补贴资金，待并网发电后再来函申请拨付”。

　　清盘进行时

　　此轮清算涉及金太阳示范工程项目310个，财政部要求追回其中109个项目的补贴，涉及资金近百亿元

　　财政部主导的此次资金清算行动，在国内光伏产业引发震动。

　　《财经》记者从财政部和国家能源局指定的检测验收机构——北京鉴衡认证中心(下称鉴衡中心)了解到，2009年至2011年近八成的金太阳装机量，被财政部要求收回补贴资金，涉及资金“可能超过70亿元”。

　　与“金太阳”业主一起陷入被动的，还有工程承包商(EPC)和光伏组件供应商。2010年至2011年，保定英利集团共中标金太阳项目55个，现在其中的51个项目被财政部要求收回补贴资金。

　　“如果业主被收回补贴，就没有钱给我们结账。”英利销售部门一负责人称，公司恐将为此付出代价，上亿元应收账款将面临风险。

　　5月以来，全国各地百余家涉足金太阳工程的企业，均遭受了117号文的“当头一棒”。

　　《财经》记者辗转获得的一份清算明细单显示，此轮清算涉及金太阳示范工程项目310个，装机总量1295兆瓦，财政部要求追回其中109个项目的补贴，装机量共计998兆瓦，涉及资金近百亿元。按财政部的要求，6月30日是清算的“大限”。

　　从清算的打击中清醒过来的“金太阳”业主，正在通过各种渠道申诉，争取“赦免”。金太阳工程的主管部委财政部，仍保持着低调，不愿多谈。

　　曾长期负责金太阳工程的财政部经济建设司能源处一位官员称：“我已到基层挂职锻炼，现在不研究这个(金太阳)问题了。”

　　财政部经济建设司能源处另一位官员则透露：“117号文没有任何新东西，也不涉及任何政策调整，没有透露任何政策信号。”在他看来，金太阳工程做了好几年了，117号文只是按照以往既定的路在走，进行补贴资金的清算“非常正常”。

　　然据《财经》记者了解，此次清盘的背后故事曲折、博弈激烈，将会引发中国光伏补贴政策的巨大转折。

　　诸多业内人士认为，金太阳工程是政府出于良好愿望出台的产业扶植政策。出发点或是对的，但在项目审批、补贴发放和后期的监管上，频频出现问题。运行4年后，这一政策弊端尽显。改弦更张，有关部委此次清理，是想“彻底翻过这一页”。

　　分食链条

　　金太阳工程是典型的制度设计缺憾工程，事前补贴，无论采取怎样的实施路径和制度防范，都会有沙漏的存在

　　2009年7月16日，财政部、科技部、国家能源局联合发布《关于实施金太阳示范工程的通知》，即“财建［2009］397号文”，决定综合采取财政补助、科技支持和市场拉动方式，加快国内光伏发电的产业化和规模化发展，并计划在两年至三年内，采取财政补助方式，支持不低于500兆瓦的光伏发电示范项目。

　　彼时，中国光伏行业的问题是“三头在外”——原料在外、市场在外、设备在外，光伏的国内市场“约等于零”。受国际金融危机影响，出口形势已急转直下。鉴衡中心主任秦海岩称，2009年所面临的问题是“必须启动国内光伏市场”。

　　但金太阳工程的实施过程中，行贿、骗补、工程延期、质量低劣等社会传闻不断，使得这个政策面临被决策者否定的尴尬。

　　《财经》记者获悉，国家审计署已将金太阳工程列入重点审计范围，清查财政补贴资金是否有违规问题。

　　在更高决策层的关注和审计署高压下，财政部决定，将所有金太阳工程的财政补助资金进行清算。

　　金太阳工程的一大特点，是“初投资补贴”，即用财政收入直接补贴工程建设。与其对应的是“度电补贴”，即根据电站建成后的发电量进行补贴，目前为绝大多数国家所采用。初投资补贴鼓励投资者压低电站成本造价，度电补贴则要求投资者通过提升电站质量来获利。

　　“做了很大努力，但无论怎么补bug，打补丁，都发现不行。”参与政策制定的一位官员认为，“这种财政资金直接补贴产业链前端的设计，从根子上就是错误的。”

　　在初投资补贴模式设计下，从项目审批，到补贴发放再到后期监管，任何一个环节都有可能出现财政资金流失和浪费的漏洞。

　　这其中，项目评审是分食链条中的第一环。

　　“只有30%至40%的申报项目可以获得批准。”一位熟悉内情的光伏组件商告诉《财经》记者。为了对众多申报项目进行事先甄别，财政部和国家能源局从其专家库中抽取相关专家，由鉴衡中心牵头组织评审团，对申报项目进行遴选。