塌陷的济宁

　　济宁全市因采煤已累计塌陷土地47万亩，其中绝产30万亩，涉及11个县市区、30多个乡镇、400多个村庄。同时，在未来一段时期内，塌陷土地会以每年4万余亩的速度递增

　　法治周末记者 孟伟阳 姜东良

　　发自山东济宁

　　“杨树成排，砌石围塘，水波荡漾。”这样的画面不是在我国南方，而是在北方城市——山东济宁下辖的兖州市。与南方自然成水不同，这里的水域是由挖煤导致地面重度塌陷4米到12米，进而涌出地下水以及汇集季节性降水而成。目前的济宁，采煤塌陷地共计47万亩，其中常年积水的重度塌陷地占了近50%。

　　值得注意的是，济宁地下煤田和地上良田的重合率达80%以上，因而采煤塌陷地绝大部分是耕地。那么，随着煤矿资源的日益枯竭，如何保障失地农民正常生产生活、实现塌陷地区的长期可持续发展就成了不可小觑的社会问题。

　　塌陷地变成水塘

　　近日，法治周末记者赴邹城、兖州等地，了解塌陷地区的实际情况。

　　蒋勇(化名)原来是邹城市双桥村的一位普通的农民，可当记者见到他时，他正在修补捞虾的箱网。如今，他已经是近200亩水塘的看护者。

　　“我是替亲戚看着这150亩水塘，水塘里已经放了5吨鱼苗，另外50亩是我在7年前就开始占着养鱼了。”蒋勇说。记者看到，蒋勇已经在附近的煤矸石堆上搭建一间彩钢房，水塘边上停也靠着买来的一艘小木船，附近还有圈养的鸭和鹅。按照设想，蒋勇的亲戚还要在附近盖饭店，试图打造一个供人游玩的“渔家乐”。

　　塌陷之前，这200亩土地是双桥村的普通农田。去年上半年，其中的150亩水域还是种着杨树的洼地，属于中低度塌陷地区。用了不到半年的时间，这片土地逐渐“上水”成了重度塌陷地区，在“上水”之前，附着的杨树已经被村民挖走卖掉。蒋勇介绍说，洼地变成水塘，如何管理，东滩矿具有决定权。

　　记者了解到，东滩矿是兖矿集团的下属煤矿，已经开采多年，但所在地域仍有较深的煤层没有开采，这就意味着将来会有更多的塌陷地，而既有的塌陷地还会继续下沉。

　　在谈及水域承包问题时，蒋勇坦言，自己的50亩水塘和亲戚的150亩都没有与村集体签订承包协议。原因之一就是水塘会继续塌陷，也有可能面临损失，所以村集体也不好管。

　　类似的情况还有很多，在兖州市兴隆庄镇小疃、后小疃等村的塌陷水域上，来自邹城邢村的两兄弟也正在经营鱼塘，同蒋勇一样，他们也没有与当地村集体签订承包合同。

　　中心店镇一位不愿透露姓名的知情人告诉记者，失地的农民基本上是按照“谁占谁用”的规则强占重度塌陷土地水域，村里一些有头有脸、势力较大的人就成了水域的霸占者，另外一些普通的村民对此颇有怨言。

　　据其透露，在政府开展大规模的综合治理之前，济宁许多的重度塌陷土地水域基本上都是这样一种无序的状态。

　　此言不虚。从邹城到兖州的255省道上，记者看到路两边这样的水域还有很多，在随机采访的几个水域经营者中，与附近村集体签订承包合同的微乎其微。有的表示，即使要签也不会有很高的价格，也就是30元至100元每亩之间。这个价位差不多是当地正常土地承包经营价格的六分之一。

　　农民另谋生路

　　小疃村是兖州市最早出现塌陷的村庄之一。2006年，小疃村的两千余亩村集体田地因为挖煤都已塌陷，并且被确定为压煤村庄，被迫整体搬迁至兴隆庄镇政府驻地附近。同小疃村420户村民一道搬迁的还有后小疃村、汪庙村以及道沟集。这4个村庄被合在一起称作“四庄新村”，归兴隆庄镇道沟社区管理。

　　很多“四庄新村”的村民不会忘记在搬迁之前、在自家房屋上所修建的“碉堡楼”。如今，这样的碉堡楼群仍然是塌陷地区的一道“亮丽风景”，在许多村庄可以看到。

　　在兴隆庄镇大庙村，记者看到约90%以上的农户都在自家的房子上盖上了“碉堡”，其特征也十分明显——楼层一般是3层到5层，窗户很小且没有窗棂，外墙用水泥涂抹、很少刷漆，用料简单、结构四方、存在一定的危险。

　　大庙村原村主任刘德年告诉记者，盖这种楼就是为了将来能够在搬迁安置补偿的时候，能够“多量些平方”。

　　但他也表示，大庙村里的碉堡楼都是“搭工搭料”，短期内大庙村整体搬迁基本上不可能，因为离兴隆矿主矿生活区较近，村地下就算有煤，也不可能开挖的。

　　不过，许多村庄的碉堡楼确实“起到了作用”。记者了解到，目前在兴隆庄镇镇政府东南及西北方向开工建设的兴隆社区和滨河社区，就是为了实现塘子村、后樊庄等8个村庄在明年中旬的整体搬迁，而在搬迁之前，依据这些村“碉堡楼”的实际面积确定每户的补偿额度是必须的。之前，“四庄新村”的居民的碉堡楼基本上是按照每平方米300元的价格由兖矿集团补贴。

　　在当地农民看来，这种建楼行为其实是为自己家庭买个“保险”，因为现在种地已经不可能成为主要收入了，很多村庄人均田地面积已经不到0.5亩。

　　水域基本没有人管、田地面积日益减少，许多失地农民因此不得不另谋生路。

　　刘书杰是兴隆庄镇田庙村的一名中年妇女，目前除了偶尔照顾家里的一分地，她还在村附近的塑编厂打工。因为夏季工业限电的原因，她所在的工厂目前一个月只开工十来天。每个月的工资也按照工作日数结算，平常月收入都在2000元左右。

　　“我们这儿打工的地方比较多，有啤酒厂、塑编厂，还有个人经营的煤炭运销厂，不打工在家里也没有事情做。我老公也在附近的厂子里打工，每个月加起来有4000多元钱的收入吧！”刘书杰说。

　　在记者采访过程中，谈及生路，受访者说的最多的两个字就是“打工”。兴隆庄镇镇政府一名工作人员告诉记者，目前兴隆镇总体上讲劳动力紧缺，但凡有劳动能力的农民都能在附近的厂子里做工，工资都在2000元左右。

　　除了正常的打工，煤矿区还衍生出不少非法营生，例如在兴隆矿主矿附近，记者就遇到了十几名“顺手捡煤”的“煤猴子”。每当煤炭装车之前及之后，他们总会爬到车厢上去“顺点”，这种行为类似于“买路财”。一名“煤猴子”告诉记者，一天大概可以“捡到”两百来斤，基本上都会找地方卖掉。

　　“稳沉”需要时间

　　虽然老白姓有自己的谋生之道，但在已经和即将失去的田地面前，他们同样无能为力。

　　记者在济宁市国土资源局了解到，济宁位处鲁中南山区与鲁西平原的交接地带，境内已发现可开发利用的矿产资源40种，煤炭是重中之重。全市现有生产矿井47对、在建矿井7对，加上井口在境外的9对矿井，年产原煤近亿吨。目前全市因采煤已累计塌陷土地47万亩，其中绝产30万亩，涉及11个县市区、30多个乡镇、400多个村庄。同时，在未来一段时期内，塌陷土地会以每年4万余亩的速度递增。

　　面对如此紧迫的形势，济宁市在塌陷地治理方面探索出了多种方法。其中包括土方平整、挖深垫浅、生态治理、泥浆吹填以及预置填充等。

　　不仅如此，在不同的地域治理的思路也有所区别，例如在中东部中心地带的塌陷区域，普遍采用挖深垫浅法，并结合历史文化名城和旅游生态城市建设，以生态恢复治理为主，重点营造湿地旅游景观和观光农业；而在该市西北部、西南部则主要采用泥浆吹填的方法，只不过所用的泥浆一个是来自于黄河的泥沙，另一个则是来自于环南四湖的湖泥。

　　在崇文大道与255省道交叉口附近往南，记者就看到了采用挖深垫浅的方法治理的水域，时常可以看到前来休息观光的旅客。但就在这处水域不远，就有粗放式经营的水塘，两者形成鲜明对比。

　　就此，济宁市国土资源局土地整理、复垦中心工作人员高峰告诉记者，许多塌陷地水面之所以没有开展大规模的整治，是因为还没有达到整治所需要的“稳沉”条件。对采煤塌陷区进行综合治理普遍认为是一个世界性难题。

　　目前，国内传统的治理模式主要为采煤塌陷稳沉后进行治理，即采煤塌陷—补偿损失—塌陷地闲置—治理。塌陷区治理工作始终面临着等“稳沉条件”成熟后再治理的尴尬局面，济宁也不例外。

　　记者还了解到，由于许多地域没有稳沉，塌陷地的综合治理也就无法开展，这从某种程度上导致了水面管理无序的状态。

　　谈及稳沉所需的时间，高峰说，从全市范围来看，塌陷地的平均稳沉期在3年左右，具体的稳沉期与采煤企业的生产计划有直接关系。

　　目前，在济宁地域上采煤的企业包括兖矿、淄矿(淄博矿业集团)和临矿(临沂矿业集团)三家，其中兖矿占了大头。按照济宁市国土局的预测，预计至2020年，采煤塌陷地将达到75万亩，到本世纪下半叶塌陷范围达到400多万亩，占全市土地总面积的四分之一。

　　寻求经济转型

　　据介绍，目前济宁市已累计投入15.2亿元治理采煤塌陷区，已经完成治理土地24.4万亩，恢复耕地14.2万亩。今年3月1日，该市颁布的《土地复垦条例实施办法》实施后，济宁市已经逐步建立包括土地复垦方案编报审查、资金保障、监督检查等制度。

　　“照此逻辑，开展塌陷地复垦工作的资金在长期来看能够得到有效保障，但也未必能够顺利铺开。”高峰表示。

　　济宁市国土资源局一位不愿透露姓名的工作人员告诉记者，如今，塌陷地区的群众，其合法权益已完全能够得到保障，济宁市在执行补偿拆迁安置等方面远远高出国家标准。采煤企业给失地农民的补偿基本维持在1500元到1600元每年每亩，这个数远远高出当地每亩农田的每年纯收益500元。

　　“由此不可避免地让失地农民产生‘惰性’，并对土地复垦工作带来难度。即使稳沉条件满足，复垦治理工作也不会受欢迎。因为一旦开始治理，失地农民将从采煤企业那里获得一次性补偿，虽然治理工作不改变原有土地的权属，但与每年的补偿相比，这个一次性补偿将会使失地农民失去持续长久的收入来源。这也是许多失地农民希望安于现状、坐享其成的原因。”这位工作人员表示。

　　在采访过程中，记者也感受到，受访的失地农民往往抱怨没地耕种，对于复垦治理却不置可否。

　　“失地农民的这种态度也会影响到治理过程中引入社会资金开展复垦治理的工作，对此，国家层面只在土地管理法和物权法等法律中有原则性规定，各省的资源枯竭型城市也没有成熟的经验模式可以借鉴，济宁市在探索过程中迈的步伐也比较慢。例如，如果要引入农资企业这样的社会力量，就必须保证其治理完成后的免费经营年限，就需要村集体作出一定的让步，然而这种情况同样可能被一部分失地农民所抵触。”上述工作人员告诉记者。在他看来，在解决了资金问题之后，这种抵触心态很可能成为将来大规模开展塌陷地复垦工作的瓶颈。

　　今年5月24日，山东省政府办公厅下发了《关于加快推进济宁资源性城市可持续发展的意见》，提出济宁市应支持培育替代产业、加大采煤塌陷地政策资金支持、支持以民生为重点的社会事业的发展等思路，主动寻求经济转型。

　　济宁市政府一名官员告诉记者：“我们已经在寻求转型了，毕竟煤炭资源是会枯竭的，只不过这个转型过程需要平衡多方利益以及清晰明朗的政策导向。”