本报实习记者 葛夏 北京报道

　　今年以来，随着CPI指数的一路攀升，一些低收入家庭备受因物价上涨带来的生活压力“煎熬”并为此感到恐慌。于是，要求完善社会求助制度，希望《社会救助法》尽快出台的呼声再次响起！

　　“《社会救助法》被人为地变复杂了”

　　近年来，随着改革的逐渐深入，各种社会矛盾凸显，我国需要被救助的社会群体的数量在短时间内成倍增长，社会救助的对象也不仅仅再是传统思想中的“鳏寡孤独”，需要救助的群体在现行的市场经济体制下也在发生一个很大的变化。

　　在这种情况下，各种声音都在呼唤一个完善的社会救助体系的尽快建立。而出台一部符合中国国情的《社会救助法》则成了一道绕不过去的坎。

　　作为一部涉及民生的大法，《社会救助法》在第八届、第十届全国人大都先后被列入了五年的立法规划，国务院也将其列入了立法计划。但时至今日，人们对《社会救助法》却仍是“只闻其名，不谋其面”。

　　对《社会救助法》来说，2005年的全国民政工作会议是一个里程碑！会议提出当年工作的首要目标是初步建立城乡社会救助体系，并把《社会救济法》更名为《社会救助法》。之后，《社会救助法》的立法程序正式启动，民政部等相关部委开始着手其起草工作，社会救助法制建设进入“新”阶段。

　　有关专家表示，“我国出台《社会救助法》的条件已日趋成熟。”因为当时的中国已经制定了城乡居民最低生活保障、自然灾害救助、农村五保供养、农村特困户生活救助、城市生活无着的流浪乞讨人员救助以及医疗救助、教育救助等法律法规。

　　2007年8月，司法部副部长窦玉沛透露，“民政部对出台这部法律的调查研究目前已基本成熟，”与《慈善法》一道，《社会救助法》再次被列入人大立法计划。“在起草这部法律时，力求构建一部城乡统一、标准有别、适应国情的社会救助法。”

　　终于，2008年8月15日晚，国务院法制办公室全文公布了《中华人民共和国社会救助法(征求意见稿)》(下称《征求意见稿》)，向社会公开征求意见。这让目光锁紧民生的社会人士沉浸在“十年磨一剑”的喜悦之中，而此时距2005年1月民政部启动《社会救助法》起草工作已过去三年半的时间了。

　　此次《征求意见稿》曾经多次修改，现分七章34条，全文3500余字。对社会救助的基本原则、管理体制、资金保障、救助标准、具体措施以及注意事项等都做了明确规定。民政部副部长姜力表示“我国覆盖城乡的新型社会救助体系初步形成”，并在北京奥运会期间被媒体奔走相告。

　　但如今，又有三年的时间过去了，会“在中国社会救助实践中水到渠成，中国社会保障制度化之路启程”的《社会救助法》又一次“云深不知处”。

　　对于《社会救助法》在征求意见稿出台后为何便不见下文？参加过相应的立法调研与前期讨论的全国人大内务司法委员会委员郑功成表示，“这一部法律被人为地变复杂了。”其实，按照计划，《社会救助法》应当在2009年10月底提交全国人大常委会审议，但一直停滞在国务院未能通过。

　　“《社会救助法》草案本身的内容更值得关注”

　　在社会救助制度中，最低生活保障制度是其核心制度，涉及到很多对于弱势群体的保护。弱势群体在教育、医疗、就业等方面机会不平等，甚至缺少利益表达的机会。近年来，我们经常可以在媒体上看到一些需要救助的民众通过微博转发才能传达出声音，而近期的农民工子弟学校被强拆事件也引发了人们更多的思考。在一个法治国家，弱势群体需要更多的是法律救济，他们的权益需要《社会救助法》来保障。

　　民政部社会救助司副司长王治坤表示，政府应当在社会救助当中发挥主导作用，在政策上提供保护和倾斜，为每个公民提供一个基本的社会保障。推行社会救助的制度化、法律化，就是要让弱势群体向社会求助转变为政府主动向弱势群体伸出援助之手，解除问责无门的混乱状态，使社会救助能够真正规范化，让弱势群体有尊严地得到救助。

　　2010年3月，在十一届全国人大三次会议上，汪夏、王保存等96名代表提出议案，要求制定《社会救助法》，代表们指出：“虽然我国已经初步建立社会救助制度，但社会救助的法律体系尚未形成，社会救助经费不能紧跟国民经济的发展同步增长，社会救助也缺乏制度上的保障和责任的规范。”

　　2011年3月，人大代表王利明又一次在人大会议上提出了制定《社会救助法》的议案。王利明代表的观点很明确，“在社会生活中会发生各种损害，仅仅依靠责任保险制度和侵权责任制度来填补损害是不够的，还有必要发挥社会救助的作用。”他建议应当尽快制订《社会救助法》，明确救助机构的性质、救助的对象、救助的条件、救助机构的责任等问题，进一步加强社会救助制度的救济功能。

　　与大多数人关注《社会救助法》何时出台不同的是，中国社会科学研究院社会政策研究中心秘书长唐钧却认为，《社会救助法》草案本身的内容更值得关注，针对《社会救助法》草案中社会救助的定位问题，他提出了自己的意见：“《社会救助法》草案的问题在于将诸如民间救助这样应属慈善事业的行为以及一些服务项目等应属于社会福利制度的内容都纳入进来，显得比较庞杂。《社会救助法》应着眼于保障公民处在贫困状态的生活，明确政府在社会救助中的主要出资人角色。《社会保险法》以及《社会救助法》都应当基于权利本位，明确赋予公民社会救助以及社会保险方面的权利。具体应从权利的角度分别对社会保险以及社会救助作出定义。”

　　“《社会救助法》是社会保障体系的核心制度”

　　《社会救助法》与《社会保险法》孰重孰轻一直是社会保障领域中长期被争论的问题，在“中国社会保障30人论坛”首次会议上，许多专家学者都发表了对于《社会救助法》以及《社会保险法》在立法过程中的不同意见，认为《社会保险法》应当首先立法的观点占据了主流。

　　杨团，中国社会科学院社会政策研究中心副主任，长期关注中国社会保障、社会政策和社区公共服务，曾在1991年参与《社会保险法》草案起草工作。她对中国社会保障制度的研究有自己独到的见解，她表示，中国社会保障最主要的制度应该是社会救助制度，“《社会保险法》并不能够成为支撑中国社会保障法的核心制度，而《社会救助法》才能担此重任。”

　　作为在同一年提出的立法项目，《社会保险法》业已出台，《社会救助法》的起草进程为何却一直扑朔迷离？杨团认为，《社会救助法》和《社会保险法》的起草单位不同，决定了他们的起草和出台过程也会有差异。前者的起草单位是民政部，而后者则属于劳动部起草，劳动部的力量显然更为强势，他们的工作相比民政部更为宽泛和琐碎，资金总量的投入也远高出《社会救助法》，这可能也是影响《社会救助法》出台的因素。

　　对于《社会救助法》迟迟不能出台的原因，有接近草案的人士则称：“《社会救助法》已经在国务院常务会议上遭到中央高层否决。可能和《社会保险法》有关，内容方面两者处理得不是很好，这两部法律之间不能打架。”“《社会救助法》被否决的另一个原因可能是这部法律牵扯问题比较大，要考虑国家财力是否能承受，并且在国务院常务会议上，中央高层表示，《社会救助法》草案并不成熟，有待进一步研讨。”

　　但不管怎样，《社会保险法》已经在2011年7月开始实施了，并对社会保险制度的基本框架和相关机制都做出了相关规定，而《社会救助法》却还是“欲出还休”。对此，杨团不无担忧地说：“社会救助的责任主体是政府，它的责任应该是国家责任，我们不能够等到《社会保险法》已经走了很远的时候，才发现社会救助还差之千里，这必然会引起一些社会问题。”她进而解释说，当这些弱势群体需要帮助却求助无门时，必然会被一些不法分子趁机钻空子，民众的利益不但没有得到保护，反而有进一步被侵蚀的危险。

　　王治坤副司长也直言：“作为社会发展、社会公正和社会秩序的最终责任者，政府理应承担社会救助的主要责任，以确保贫困群体在竞争上的社会公正。” 

　　其实，从世界各国社会保障制度建立的经验来看，《社会救助法》是应紧随《社会保险法》的出台而颁布的。具体到我国而言，作为社会保险制度的必要补充，我国现行的社会救助制度显然是不够的，这些项目之间存在的一些不协调的现象极易导致《社会保险法》与现行的社会保障制度之间的空白地带得不到保障，从而无法支撑整个社会保障体系。

　　更重要的是，“如果用法律来补齐社会救助的短板，对困难群体形成较为完善的法律制度安排，为他们提供民生‘护身符’，则有望让更多的低收入群体分享经济发展的‘蛋糕’。”基于此，杨维刚常委认为《社会救助法》应当尽快出台。