理性认识中国社会大转型过程中的“农房改造”和“撤村并居”

  ——我的调查和分析

  黄少安

  一、我看到的农房改造和撤村并居

  近期一些媒体发表一些专家关于农房改造和撤村并居的意见,提出了一些问题,引发了众多议论和批评,好像有否定之势。我不想与任何人争论,只是把我所看到的事实和我的认识告诉大家。我和我的团队从2006年开始对全国所有粮食主产区和部分非粮食主产区粮食种植的成本收益和种粮直补效应进行大样本入户调查,顺便调查农村的拆迁补偿。从2008年开始,在“新农村建设”的背景下专门实地考察农房改造和撤村并居。从2011年开始,为了完成有关征地补偿的国家重大课题,专门调查各种征地补偿和农房改造。从2019年开始,又在“乡村振兴”大背景下实地调查农房改造和撤村并居。

  首先,几个基本的、相关却不等同的概念,同时也是现实中相关或相似、实际上不同的事实,有必要澄清。现在一些专家和网民都把撤村并居、村改居、合村并居、合村并镇、农房改造、农房拆迁等混同起来说事,其实是既有联系、又有区别的。撤村并居或村改居、合村并居和合村并镇,是农村社会组织制度或组织形式的改变,有些大村本来人就多,又相对集中,把村委会改称居委会,就是 “村改居”;如果几个村合并成立一个居委会就是“合村并居”或“撤村并居”;“合村并镇”就是把原来几个村、甚至几个乡合并成一个“镇”,从而改成“镇委会”。一般情况下,已经设市的地方,改成“居委会”,没有设市的地方,只能改成“镇委会”。居委会和镇委会是我国城市和城镇的社区划分和管理体制,村改居和村改镇,显然是顺应城市化、向往城市化、追求城乡一体化的社会组织转型。

  上述社区组织形式的改变,有些同时包含了“农房改造”和农民的集中居住,有了农村物理面貌的改变,有些并没有相应的物理面貌的改变,只是村委会改成了居委会而已。例如,南方多数地区改成居委会或镇委会后,农民的房子没有改造和变动。北方地区同时包括“农房改造”的比例高一些,也有不动房子的“村改居”,山东也有这种情况。“农房改造”有不同原因,而且不一定都有“村改居”或“村改镇”。为了整理宅基地、提高农民居住集中度、改变和改善农民居住质量的“农房改造”是有的,而且近年来比例比较高,农房改造以后社区组织形式有变的、也有不变的,不管变不变,农民还是农村户籍。也有农房改造不是为了宅基地整理和集中居住和提高居住质量,而是因为工程移民、城市扩张移民、产业园区移民等,实际上就是农房拆迁和补偿安置问题,当然,这种情况客观上也可能整理了宅基地和节约了土地、提高了居住集中度和居住质量。

  我们讨论问题、发表看法时,很有必要把上述情况分开,否则,容易误判和误导。有农房改造的撤村并居(改居)或并镇,主要有以下几类:

  第一类是城市扩张型农房改造和撤村并居,可谓是直接城市化导致的。中国处于快速城市化时期,这一类情况是很多的。原来城市周边村庄的耕地和农民的宅基地及其房产被政府征用,或者一些村庄被新城区包围起来(城中村),一段时间后也被纳入城市建设或改造规划。这种情况下,农房会被改造,政府会按城市规划建造新房子安置村民,耕地、荒地、宅基地及其房产,政府都会按较高标准补偿村民,村民会被转化成城市居民,村委会会被改为居委会。农民总体上是非常期望这种拆迁补偿的,因为有多重好处(住新房、比较高甚至非常高的补偿款和城市户籍以及由此带来的城市公共服务),但是,过程中也会有矛盾,农民总希望补得多一点,而且会横向和纵向攀比,个别钉子户要天价、不配合。一方面总有一些矛盾或不满(不是因为自己吃亏,而是觉得别人的好处更多),另一方面强烈盼望政府拆迁改造。这种情况,基本上100%“村改居”。

  第二类是产业园区(也包括校园等)或单独的投资商占地、占村导致的农房改造和村改居或改镇,可谓是直接的工业化导致的。一般由政府出面征地建设产业园区或大学园区等,占地、占村、占农房,需要拆迁、安置、补偿,往往也会撤村或合村改居。这一类情况,农民的态度及其收益情况几乎与第一类相同。也有不由政府征地(但是要经过国土资源管理部门)补偿,一些投资商、尤其是一些大型国有企业直接与村民发生关系,这类情况与政府征地、拆迁、补偿以及村民的态度差不多,可能投资商的补偿标准更高,往往还有安置部分村民在企业就业的补偿方式。其实这一类多数还是出现在城市周围的,农房改造后的“村改居”比例也是比较高的。

  第三类是工程(水利工程、高铁高速公路、机场等各种基础设施建设)移民导致的农房改造和村改居或改镇。几乎都是政府出面征地、拆迁、安置和补偿。如果发生在城市周围地区,“村改居”的比列比较高,发生在偏远地区,可能有与别的村合并的情况,一般不改村的组织形式,还是村委会,如果规模很大,也有多村合并直接统一建设小镇,从而“村改镇”。这类情况下,村民的收益情况和态度基本与第一、二类一致。

  现实中,上述三类农房改造和拆迁补偿过程中,都难免 有个别环节、个别人有意见,甚至闹出事情,媒体也有报道。有些是由于工作没有做细造成的,有些是由于个别农民不理解或故意闹出一些动静,例如,山东某个村,农房改造过程中,有个村的村民闹的原因是不按照库区移民标准补偿拆迁的房子,而离其很近的一些是按照库区移民标准补偿的。实际情况是:库区是有离水库多少米为标准的,标准之内是库区补偿标准,之外就不能执行库区移民补偿标准,离得很近也不行,就像高考划线一样。基层干部是坚持原则和标准,村民不愿意,于是与基层干部闹起来,村民先动手,干部也年轻气盛还手了。村干部还手当然不对,但是,村民是没有道理的,而且只是极个别事件,不值得媒体渲染,更不能拿来当做讨论农房改造和撤村并居是否应该、合理的依据。

  第四类是专门针对农村宅基地占用土地(尤其是耕地)多、人口减少、村庄衰落、农房质量差从而生活质量低、基础设施难以有效建造、组织松散等多种因素,进行农房改造、农民集中居住、撤村或合村并居。这一类情况又大体分为两个阶段或两个高潮,两个阶段目标一致,但是实施条件和具体操作有所不同,成效和问题及其原因也有所不同。

  第一阶段, 2005年10月,中共十六届五中全会提出建设社会主义新农村,开始实施“新农村建设”的战略,提出了农村“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的具体要求。全国很多地区在此背景下,从2007年左右开始进行农房改造、撤村并居,以便加速城乡统筹、村容整洁和节约宅基地。这一阶段呈现出以下特征:

  第一,总体而言,北方地区更积极、更快,既有农房改造、又有撤村(或合村)并居(或并镇)。在北方地区,又是经济相对落后地区启动比较早,经济发达地区不一定先行,但是做得相对比较好。南方地区有撤村并居或并镇,不一定或比较少有农房改造。之所以如此,是因为:总体而言,南方、尤其是广大丘陵地区和山区农民的房子改革开放以来改造比较早、建得比较好、一般占用耕地少。而北方地区多数农民房子的低矮、平房多、房子质量低、占用耕地多;落后地区更积极地想抓住机遇改变落后面貌。其实对于农民而言,是否村改居或村改镇,短期影响不大或不太关心,关键是是否农房改造和如何改造。

  第二,农房改造和拆迁,基本上是“先建后迁和后拆”,即政府先规划选址、组织资金、按照现代城市标准集中建好新房子,然后让农民迁入新房。政府组织资金的方式是多元的。方式之一:基层政府财政和集体经济实力雄厚的,政府和集体先垫资建造,拿到国家财政补贴或出卖建设用地指标后再部分或全部冲抵原来的垫资;方式之二:政府引入房地产开发商,规划好地址,把节约出来的宅基地面积的一部分给开发商做商业性开发,开发商即必须按照政府要求无条件建造好农民的安置房,农民可以直接入住。这种方式在大中小城市周围比较容易实施;方式之三:与方式二类似,不是引入房地产开发商,而是与其它招商引资和产业园建设结合起来,由企业投资者把农民的房子建好,农民直接入住。这种方式在大中小城市和政府已经规划为开发区或产业园及其周围地区,比较容易实施;方式之四:地方政府组织、引导和动员,地方财政和集体组织主要资金,农民自己也出少量的资金,共同建造新房,建好后搬迁。

  第三,新房的分配标准:绝大多数地方都是按人头分配新房,每人40-60平方米为普遍标准。原来的宅基地一般不补偿,因为分配了新房子也含有宅基地使用权,原来住房面积超过新分配面积的部分,按照建造成本价或重新估价进行现金补偿。一些地方为了鼓励村民及时搬迁,还规定特定时间内搬迁的,给予一定奖励。

  第四,国家财政对于农房改造节约出来的土地,复垦为耕地的,给予一定的补贴,一般是每亩25万元左右,不复垦为耕地的,可以作为建设用地,本地区使用或异地流转都可以,但是,必须坚持占补平衡原则。

  这一阶段的农房改造存在的主要问题:一是开始阶段少数地区的基层干部经验不足,没有考虑到农民搬迁以后的生活习惯(例如家庭传统的、习惯性的极小规模的种植和养殖)和生产习惯(原来门口或出门几分钟就是耕地,很习惯、很方便),后来的过程中还是尽量照顾了这种习惯,例如,不远处专门盖一排平房,每户一间用于养鸡等。我们几年后回访,其实,一段时间后,上楼的农民也不再养殖了,养殖也规模化、产业化了,种地稍远一点也习惯了,甚至许多农民的土地都流转出去了,自己不再小规模种植了;二是一些农民上楼以后短期内生活不习惯,尤其是老人,其实很快也就习惯了,毕竟是比原来过得好了;三是一些农民短期内生活成本提高、同时生活用品的自给率还下降,但是,由于本地一定程度的城市化和国家总体城市化和工业化加速,除开老人,基本上都外出从事非农产业,收入水平和生活水平是不断提高的。当然,也有个别钉子户,无论如何做工作,就是坚持自己的不合理或不太合理的要求,不达要求坚决不搬迁,遇到这种情况,最后政府只能是“不强制拆迁、不分配给他新房子、让其原地住着”。例如,我们实地考察就有这样一个例子:老两口在村里住着一个院子,主房加其它厕所等,总共400多平米,按照新房分配标准,给两个人120平米的新住房,其它差额,按标准补偿现金,老两口坚决不同意,坚持要400多平米。我们问他,为什么要那么多房子?新住房是政府掏钱盖的,按人均分是公平合理的,你的旧房子补给你们现金也是基本合理的。他们的回答是:我不管合理不合理,我要几套房子,我儿子儿媳、女儿女婿等回来都得有一套房子住。最后,这一户还住在原来的地方,其它村民都拆迁、搬家了。当然,这只是极个别现象。

  第二阶段的既有农房改造又有撤村并居的高潮,是中共十九大提出和实施“乡村振兴战略”以后。不是说两个阶段之间有停顿或明显的界线,其实多年来一直都在进行,只是“乡村振兴战略”以来,明显出现了又一个高潮。这是很自然的事情,因为乡村振兴战略是在新农村战略基础上的延续,很多要求和任务是相同或相近和一贯的。乡村振兴战略的总体要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕,农房改造、集中居住,是与农村生产生活基础设施有效建设(例如“三通”“五通”、厕所改造、污水处理等)、从而与宜居相联系的,撤村并居是与治理现代化相联系的。可以说,农房改造、撤村并居确实是在落实乡村振兴战略。

  这一阶段的农房改造,与第一个阶段比较,具体操作上最重要的特征或变化:一是先拆后建;二是让农民先支付少量选房押金、实际上也可以作为建房资金的情况明显增加。

  与上一次比较,农民不愿意或工作难做的比例确实提高了,除开上述两个特征或原因外,还有两个原因:第一,多年的新农村建设,其实政府和农民自己都对住房有较大的投资,相比较原来拆迁改造的房子,无论是农民房子及其内部家当,还是村里的公共区域(道路等基础设施),都有了较大改进,虽然在城里人看来依然比较差,但是,在农民自己看来已经好了不少,又要拆掉、搬迁,还要自己花点钱,觉得不合算、没有必要。也就是说农房改造的现实起点不一样了,原来拆的多数是很差的房子,现在拆的是相对好一些的房子;第二,多年过去了,农村人口结构已经发生重大改变,年轻人几乎都出去了,不再是离土不离乡,而是离土又离乡,住在村里的多数是老人。他们相对更不愿意搬迁。也就是,现在的农房改造,群众基础不一样了。这些其实该是值得政府和基层干部注意。

  还有一些地区,工作思路有些问题,算是政府给自己找上一些麻烦。例如,某省会城市周边一个县,不知道谁的建议或主意,制定的方案是:新房有不同户型,农民的新房面积按户头(不是按人头)分配,还考虑到几世同堂、人口多少分配不同户型,同时给每户宅基地补偿现金。其实,绝大多数农户拿到宅基地补偿款再去支付新房的购房款,能够不加钱就拿到新房。少数户型大的需要再补点钱。这一做法看起来考虑的还很细致,实际上几点不明智:第一,新建房的面积,必须按人头平均分配,一般情况下,全国在人均35-50平米之间,也是合理的。这是基本人权或村民资格权,应该是平等的。否则,就会有人觉得不公平,一些老人觉得自己是无房户,是寄住在儿女家里,没有尊严;第二,宅基地本来就是集体所有、归农户按标准使用的,让农户直接用它换取新房及其土地使权,既合理又很好操作。可是,政府用现金补偿宅基地,等于认可宅基地归农民所有,而且没法处理好违规多占宅基地的农户的补偿问题。农民又用政府补的钱去购买新房,让农民感觉是自己掏钱买新房,特别是要加钱的农户。其实很简单,政府即使先拆后建,补偿农民一些短期内租房租金,节约出来的土地全部复垦为耕地(不作为建设用地),拿着国家的财政补贴,也足够把安置房全部盖好(农民村庄总的占地要比各家宅基地加总用地高出很大一部分,因为还有村的各种公共用地,一个200户左右的村庄可能占地150亩,安置新房用地几亩即可,越是合村并居、集中建新区,越能节约建设用地,其实基层政府能够拿到的财政补贴是可观的,建造新房基本没有问题),按人均分配免费入住。宅基地不要补偿、尤其不要补现金,换房子即可,而且原来违章违法多占宅基地的农户也占不着便宜。原来一些农户旧房面积超出分配的新房的面积,按照成本价或基本合理的估价补贴现金,违规多建的不补偿。这是全国第一阶段就常规化、也行得通的操作。唯一的困难就是农民短期内要借住或租住,做做工作,这一困难还是可以克服的。因为现在农村空房多,租住不难,租金也不会很高。

  再回到前面提到的,为什么这一次多数是先拆后建?因为:第一,中国经济近几年不是很景气,导致:一方面,地方财政远远没有第一阶段那么富裕,不像第一阶段那样,地方财政可以先垫资建房、让农民搬迁,然后再复垦原来宅基地为耕地、获得国家财政补贴,或者作为建设用地自用或卖掉;另一方面,引入房地产开发商和其它开发商出资的机会也少了很多。总之,地方政府自己没有钱,找别人出钱不容易。第二,先拆后建能够有效筹措建房资金、加快项目推进速度。这一阶段农房改造和新社区建设的资金来源主要就是用节约出来的宅基地变现,主要通过两个途径:或者复垦为耕地,国家财政给予每亩20-40万元的补贴,或者在占补平衡原则下,把节约出来的建设用地指标有偿转让(本地和异地都可以)。所以先拆除农村房屋进行复垦,能够加快建设资金的筹措,从而降低安置区建设的融资成本和加快速度,避免因为资金不到位导致项目建设拖延或搁浅(现实中还是有开工后由于资金不到位而拖延的)。第三,地方政府及其官员也是吸取经验教训。以往出现过“政府把工作做通了,新房子建起来,农民因为各种原因(包括提高要求)又出现反复、不肯搬迁”的现象,让基层政府很被动,一方面造成建成的楼房闲置,资源浪费;另一方面,废弃或半废弃的宅基地无法复垦或转化为建设用地,为政府带来财政困难甚至是财政危机。应该说,先拆后建,有一个时间差,虽然期间政府给予农民租房补贴金,一般是足够支付租金而有余的,但是,毕竟给搬迁群众带来短期的生活不便:例如,老弱病残等家庭租房有困难,农机、农具、生活杂物等非常多,外出租住并不方便。这些问题需要妥善解决。

  为什么让农民先支付少量选房押金?这是一个让农民不乐意或质疑的点。基层政府为什么这样做?第一,为了确认项目是否能够启动。因为政府一般都有规定,农房改造群众同意率达到一定指标(例如95%或90%),押金比例缴纳也要达到一定比列(例如80%或75%),才能立项开工,因此,农民交了选房押金就等于同意和确认了。押金数量各地不同,有几千元的,也有1万或2万的;第二,农民支付押金时,同时选择楼房户型、数量,有利于更加合理地规划建设新房子数量、结构和整个社区。这些理由应该是成立,实际上这些押金也可以作为建房资金,算是农民垫资,其实也体现了政府资金困难,不过也未尝不可或无可厚非,特别困难的农户,政府也是允许免交押金的。

  二、如何看待近期对农房改造、撤村并居的评论或判断

  一些专家和媒体对近期的农房改造和撤村并居、特别是山东的情况发表了一些意见和评论,归纳起来有以下几种带有批评或否定的观点:

  1、政府获取建设用地论。这是一种看到了事实的判断,政府是有这一目的。我们要综合考察中国现在的情况。一方面,农村宅基地严重浪费。全国现在绝大部分农村的户籍人口与实际常住人口相差甚远,常住人口只有户籍人口的三分之一,而且多数是老人,少数是中年妇女,学龄孩子多数已经随父母外出、在城里上学,多数地区的学龄孩子还在本地农村读书的已经低于50%,多数村庄房屋空置或利用率很低(1-2个老人住着一个大院),人员稀少,日趋凋敝,可是村庄却占用大量优质耕地。例如,2020年7月初我去一个户籍人口579人的村实地考察,访问了众多农户,只见一个男青年,还是大三学生回家休假,2个中年男性,几个中妇女,其他全部是老人。该村有179户,217处宅子,完全空闲的的宅子73处(在农村比例不算高的),宅基地占用152.42亩;另一方面,还得不断从事经济建设,需要建设用地,而国家为了保护耕地,严控建设用地指标,许多地区的建设用指标严重短缺,例如,山东作为经济大省,现在几乎没有建设用地指标了。在坚持占补平衡原则下,通过农房改造和村庄整理、节约出耕地和建设用地来,用于更高效的领域,是符合经济学最基本原理的,也是符合中国国情的,是否应该肯定或至少不应该被否定?

  2、为了财政收入论。这种观点其实与第一种是高度相关的,有些直接说是“卖地论”。可以说政府有筹措财政收入的目的。可是政府为什么呢?前面已经揭示了,近几年经济不景气,财政困难,这是事实,不必回避,可是事情还得做,美丽乡村要建,新房子要盖,没有钱,想通过先整理出建设用地指标或复垦耕地,卖掉换钱或获得国家财政补贴,再拿这些钱为农民盖新房。这是基本事实和判断。如果节约出来的宅基地全部复垦为耕地,国家财政的补贴款基本上可以建设和安置好村民新区。如果一部分作为建设用地可以有偿出让,基层政府是可以多获得一些收入(国家财政补贴复垦是每亩20-40万元,而建设用地出让价格大概45-70万元每亩),现在的实际情况是,建设用地一方面短缺,一方面还不好卖,给本地政府用作公共基建用地,本地政府多数还是没钱,只能直接无偿使用。所以,为了财政收入论,如果说为了筹措农房改造、撤村并居的资金,是应该被认可的,如果说基层政府为了除此以外的收入目的,至少在多数地区是没有客观条件实现的,即使一些地方能够部分实现,也不是坏事,因为现在基层政府太缺钱了,需要做的正事真的很多,乡村振兴基本上都是靠政府花钱的事。

  3、农民吃亏论。不管是第一阶段的还是第二阶段的农房改造,基本上是政府出钱或政府出面引入资金,帮助农民盖新的、好的房子,农民怎么会吃亏呢?担心吃亏和是否吃亏是两回事。我们的实地考察发现,第二阶段的农房改造,因为先拆后建,确实有农民担心吃亏。先拆旧房和临时租住会借住,还要农民先支付少量选房押金,本来是为了未来更好的生活或更大的好处,可是农民担心未来好处能否实现。这是在自然不过的事情,多得不如现得的道理。不过,已经做好的,其实农民的生活质量都比原来大幅度提高,没有吃亏的。有些原来因为各种原因多占宅基地、多盖房子的农户,可能觉得自己吃亏,实际上他们也没有吃亏,只是不像原来占那么大的便宜。

  4、基层干部蛮干、强拆论,甚至破坏古村落及其文化论。中国那么大,不能保证个别地方、个别干部有些急躁、具体工作方式上出问题,但是,有两个“不要低估”:一是不要低估农民的理性和力量,不要简单地认为“农民是弱势群体”就什么都不能作为。农民、至少部分农民也是懂法懂政策的,也懂政府很害怕群体事件和上访。农民也是善于利用机会使得自己利益最大化的,尤其是与政府打交道,既对地方政府及其官员有一定的提防,又希望和努力从政府多得一点。还有,农民认为,既然我是农民,只要不是太出格,闹一闹也不怕什么;二是不要低估广大基层干部的素质,绝大多数基层干部是想为百姓做点好事的,绝大多数情况下面对农民也是尽力宣传引导的,遇到特别难缠、自己特别委屈的情况,也许个别人会有不合适言行。基层干部有什么强大动力去冒政治风险、强行拆迁,尤其是最近几年。我们实地考察很多地方,几乎没有见到把有文化价值的古村落给拆掉的。说句实在话,这些干部们在没有文化旅游资源的情况下,都想造一个景点,包装一下,发展乡村旅游,怎么想着去破坏既有的有文化旅游价值的村落?当然,中国那么大,不能保证某个地方真有极个别糊涂小官干过这种傻事,但是不能依此做出对基层干部在农房改造过程中的判断。

  5、基层干部谋利抡和腐败论。这种言论几乎是猜想或担心,有无腐败或谋私利的可能性?理论上是有的,实际上也确实有少数人谋私利,严加监管、有就查处,这是必须的和应该的。但是不能拿担心和猜想去判断农房改造和撤村并居及其与之相关的基层干部。我实地考察比较多,在农房改造这一事项中,没有发现基层干部有明显的谋取私利的机会,当然,我不是纪检干部,也不懂行。基层干部有没有个人动力呢?有的,他们主要是想在农村发展、乡村振兴方面做出政绩来,不少基层干部都希望我们把他们做的、他们看来的好事宣传一下,获得肯定。也有不少基层干部不是为了获得表扬和升迁,而是为了完成上级任务指标,避免问责。当我们把广大基层干部当做普通人、当做干部队伍中期待被肯定、提拔的一员时,尤其置于经济学的原理中分析时,是正常的和应该被理解的。他们不可能什么都不图,如果是那样就很奇怪、不可理解了。其实需要换位思考。

  6、农民被逼上楼、生产生活不习惯论。前面已经说了,不排除个别地方、个别干部工作方式粗糙,但是,绝大多数地方、绝大数农民是在基层干部的宣传、引导下同意拆迁的,不排除有少部分可能有些担心、不完全想通但是随大流同意的,也有极个别就是坚决不搬的。生产不习惯主要是前面提到的农具不方便放置、家庭养殖不方便、种地远了一点。其实基层政府很快注意到这些并且尊重农民习惯,也有解决的具体措施(即使这些措施和设施很快被农民废弃,前面提到了)。至于住楼房不习惯,主要是老人,只是短暂的,很快就习惯了。大家不妨想一想,我们搞现代化,不就是农民不断市民化、农业不断产业化、让越来越多的农民不种地、让越来越少的农民多种地吗?习惯是可以变的,移风易俗也是常态化的事情。

  7、村庄唯美、留住乡愁论。既然是乡愁,是一种情愫,就是用来怀念的。再说,现在的被改造的农房绝大多数没有一些人士所想象的炊烟和田园风光,院子里比较脏,厕所等不方便,味道不少,也不烧柴火从而没有炊烟,蚊虫很多。生活很不方便,年轻人都不愿意住了。引导、帮助农民改造、从而过更好的生活是主流。如果一些人士觉得现在的村落和农民生活很美好、很惬意,可以与农民换一换,您去农民家常居,就知道没有那么美。在摄影师的镜头里,沙漠是美的,摄影师愿意天天住在沙漠里吗?

  三、对撤村并居和农房改造的总体判断和建议

  首先,要把农房改造和撤村并居置于中国社会大转型的宏大背景下考察、分析和判断。要确认中国的经济、文化、政治、社会组织和治理、人们价值观和行为特征等,都处于大转型之中,而这一大转型的核心就是工业化、城市化和市场化,可以说,其它的转型或变化都与此相关或由此引起。工业化和城市化作为现代化的两个轮子,大大提升中国的物质生活水平、改变城乡物理面貌、改变各种产业的业态和组织形式、改变人们的生产生活方式。市场化除开作为工业化和城市化的制度基础外,也改变人们的价值观、强化人们的自利意识、改变人群的组织方式、改变或重构人与人之间的利益关系和交往方式,等等。社会各个方面、各个层次,都会深刻发生变化,中国的这种变化正在进行中。农房改造和撤村并居就是社会大转型在农村的、直观的综合体现。随着工业化和城市化的加速和深入,农村和农业人口减少而变成市民(涌入既有城市或就地就近城市化)、村落凋敝、农村社会重组,是必然的大趋势,也是社会进步的体现,政府、包括政府的基层官员推动这一过程,总体上是顺应历史潮流、推动社会进步。在如此广泛而深刻的大转型中,出现一些问题,包括基层干部工作细节上的不周全甚至失误以及农民的不适应、莫名的担心等,实在是太正常的事情。但是,不能因此否定大趋势、大潮流,不能否定主流的进步性质,不能因噎而非食。

  其次,在认识社会大转型的大背景前提下,对农房改造和撤村并居的认识和判断,应该认识和处理好几个重要的关系:一是正确认识农村进步的自然演化和外力推动的关系。农村和农民,从长期看,也会自我演化和进步,这是没有疑问,但是,这种进步太慢,可以说,假如没有外力推动,广大农民的素质、生活质量、农业生产方式进步,再过几十年,也不会有太大提升。对于农民和农村而言,技术的引入和政府的推动都是外力,在中国,政府的推动和引导是很重要的。不能说政府的推动就绝对都是办好事或者把好事办好,但是,其正能量、好作用,远远大于其可能的犯错;二是多数与少数的关系。包括多数地区、多数人与少数地区少数人的关系。无论是第一阶段还是第二阶段的农房改造和撤村并居,就已经完成了改造而言,几乎所有农民都是受益的,都是满意或基本满意的,实际上是分享了国家工业化和城市化的成果。经济学尤其强调大数定律和服从统计分析;三是农民的长期利益、根本利益与短期困难或不适的关系。在改造和转型的过程中,尤其在初期,农民不适应、甚至有一些困难,可能难免,政府一方面要尽力解决和引导,另一方面,也要引导农民适应现代化的生产生活方式,而不是往相反的方向去渲染,煽动和鼓励农民停留在原地、不进步,不愿意为未来更好的生活付出任何短期的代价;四是客观认识农民及其与政府的关系。首先,农民不是有些人士想象那样,任由基层干部怎么样,他们也是有理性、有力量的,一些公共事务决策和与自己不相关的事情,农民可能不太关心基层干部怎么做,但是,直接涉及他们的物质利益时,像农房改造、拆迁补偿这类问题时,农民的维权意识和维权能量还是很大的,不要臆想基层干部真的可以为所欲为、强行作为,不要用极端个案去判断总体。还有一点要认识到,由于各种原因,农民对政府、尤其是基层政府,一方面信任度不高,即使为其做好事也很难得到其全部信任,总是有人怀疑政府、担心自己利益受损(其实最后发现不是受损而是受益,所以,农民担心受损和实际上是否受损,也是一个需要判断的关系),另一方面,有事找政府,不管是否是政府造成、该不该归政府管,都找政府讨说法、闹一闹、甚至搞出一些动静来。其实基层政府及其官员是有些尴尬的;五是对基层政府及其干部,要处理好约束与激励(包括适度容错)的关系。基层政府及其干部每天直接面对广大农民和许多具体的、棘手的事情,政府的许多决策靠他们去执行,转型中的、中等收入阶段的中国,矛盾又多发,得罪人的事情也得去做,既要说好话,有时还不得不说丑话、做得罪人的事,所以,农民对他们的印象容易不好,更何况工作中不可能不出错,他们当中也确实有少数不合格的。但是,上级领导和社会各界对这一群体,既要加强监督,也要给予应有的信任、鼓励和容错。具体到农房改造,难免不周到,或者农民的不理解,但是不能否认他们的工作主流和成就。不是他们,中国农村不会进步这么快。没有了他们的工作积极性,中央的许多政策和决策不可能实施。

  最后,社会各界人士、包括学者(包括我自己)和各类媒体,都应该有意识地注意一些方面,包含几层意思:一是搞好调查研究,尤其是实地、多维度、多途径考察。不管是学者、记者及其媒体,没有足够多的、深入的调查分析,发表的意见和新闻是难以保证全面和准确的。发出来以后可能误导社会各界、人民群众和政府决策。前一段时间那么多人士发表了不少有关山东的农房改造和撤村并居的意见,我不知道他们到底来过山东没有、来过多少次、多少次实地考察过山东多少地区多少农户多少基层干部、不同时间段的农房改造,到底掌握了多少一手情况。即使做调查、包括问卷调查,不同态度、不同方式得到的信息的真实度也不同;二是说什么、怎么说的伦理问题。即使经过全面、深入的调查和严格的理论分析,发现的是事实,也应该考虑说不说、怎么说、在什么场合、用什么方式说。说出的事实产生什么样的客观结果,还是需要考虑的。我们的目的是要解决问题或不使问题恶化,关键是避免更大的损失或问题或错误。应该提倡言论自由和科学探索无禁区,但是言论自由还是有伦理(这里不是说法律)的,科学探索的自由不是针对公众(而是限于科学家团体之间的自由发言和交流)。就农房改造而言,本来多数地区多数人是同意或者可以同意的,只是部分民众担心利益受损,做做工作就能理解和同意,少数地区的基层干部在一些工作环节上有一些不周到甚至错误,完善或改正就可以继续实施,结果,一些媒体发表了一些意见,加上一些不管情况如何、胡乱发表言论的网民起哄,于是把少数有意见(也许有理也许无理)或有误解、有担心的农民情绪调动起来,有些往中央告状,有些与基层政府对抗,引起了中央的注意,基本上叫停了进行中的农房改造,说是“群众同意就做,不同意就不做”,什么叫“同意”?怎样才算是“同意”?这种公共决策,如果想让所有村民一致同意,几乎是不可能的事情,原来一些担心者、犹豫者、想随大流者,现在被鼓动起来,有了不同意的“底气”和“依据”。基层政府及其官员没有了底气和继续做宣传引导工作的积极性和依据,很被动。还在筹划中的还好办,不做就不做了,已经开工的怎么办?变得两难:继续做,基层政府及其干部遇到更大困难,农民可以提出更多的意见和要求,有了“尚方宝剑”似的;不继续做,损失巨大,没有一个受益方,都是受损方,可能陷入低效的“纳什均衡”。即使没有开工的,不再计划开工,最后长远受损失的还是农民。

  建议:

  第一,如前面所说,各级政府都要把农房改造和撤村并居置于城市化工业化的背景下分析和处理,包括过程中存在的问题,完善工作程序和具体操作方案,尤其是已经开工的,最好不要停下来,要善始善终,否则农民真的受损,政府也受损。

  第二,各级政府、尤其是这一次处于风口浪尖的山东省各级政府,客观对待媒体舆论,要尊重和认真分析媒体言论,但是不能受其左右。认真调查实际情况,实事求是地评估既有工作和将要进行的工作,保护基层干部的工作积极性。山东省在外界形象一直很好,也比较好面子和很在意维护形象。其实到了现代媒体时代,不管什么事、不管好坏、即使再好,总是说什么的都有。真的可以不必太在意媒体言论及其对形象的影响,实事求是、保持定力,该干什么还干什么、该怎么干还怎么干、有什么问题解决什么问题。

  第三,充分认识到,这一阶段的、在乡村振兴战略背景下的农房改造和撤村并居,尤其是农房改造,与“新农村建设”背景下的农房改造比较,地方政府财力、农房的现实起点和改造的成本、群众基础等,都不一样,会有更多困难。原来财政有钱或引资比较容易,是做“有米之炊”,所以多数是先建后拆,农民没有短时借住租住麻烦,从而意见少,而现在一定意义上是要做“无米之炊”。原来农村还有比较多的年轻人,他们积极向往搬迁、还可以动员家里老人,现在年轻人很少了,绝大部分是老人在农村,他们感觉(其实很一般)住着经过一定改造、觉得宽敞舒服,他们更害怕变动。

  第四,与第三相联系,也回到城市化工业化的大背景,有必要更加科学、理性地认识乡村振兴战略背景下的农村工作,包括农房改造。既然随着城市化工业化加速和提质,村庄凋敝、农房空置、农民大量入城、剩下多是老人,我们的乡村振兴也就没有必要在现阶段、在农房改造方面多费人力物力财力,与其如此,不如加速城市化和工业化,增加城市容量和吸引力,留在农村的人口越来越少,老人们不搬就不搬,不需要太多时间,不需要政府动员和花钱,村庄自然就空了,复垦或作为建设用地也就没有如此多的麻烦和如此高的成本。短期内的建设用地,再想想别的办法,提高原来一些园区的利用率、置换等等,都有一定空间。现在费钱费力实行农房改造,过几年以后,新盖的房子也可能没多少人住,还得人走楼空。所以,乡村振兴关键是人的振兴,关键是振兴年轻人,年轻人绝大多数是要进城的,留在农村也振兴不了。农村产业振兴主要是农业振兴,出路在于农业产业化,想把年轻人大规模留在农村是不现实的,实现不了振兴农业和农村的目的。

  (作者系教育部特聘教授、山东大学讲席教授、山东大学经济研究院院长)